《行政处罚法》明确列举了行政处罚不成立的情况：行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照《行政处罚法》的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。
而无效的规定是，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。 所以，只有不依法告知当事人行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩这种违反法定程序时，才属于行政处罚不成立。其他的违反法定程序，属于行政处罚无效。

行政行为无效表明行政行为已经作出并且承认，此时行政行为已经成立，而行政行为的不成立表明根本就不承认行政行为作出过，那么其行为是没有成立的。